5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃歐美為何能搶先？

　　2016年11月10日，歐盟發(fā)布了5G頻譜戰(zhàn)略，確定5G初期部署的頻譜與布局。這是繼2016年7月14日，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)正式公布將24GHz以上頻段用于5G移動(dòng)寬帶運(yùn)營(yíng)新規(guī)則之后，在5G頻譜主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪中的又一重磅舉措。

　　曾幾何時(shí)，工信部苗圩部長(zhǎng)在2016年第一屆全球5G大會(huì)上，提出了“強(qiáng)化頻率統(tǒng)籌。依托國(guó)際電信聯(lián)盟，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)形成更多5G統(tǒng)一頻段”的倡議，而且眾多高層人士已將我國(guó)列入全球5G競(jìng)爭(zhēng)的第一陣營(yíng)?？墒?，面對(duì)來勢(shì)洶洶的歐美5G頻譜戰(zhàn)略的先行與挑戰(zhàn)，我國(guó)為何成為“落伍者”?

　　解此疑慮，須探討歐美與我國(guó)頻譜管理與規(guī)劃的差別及我國(guó)的薄弱之處。

　　歐美國(guó)家級(jí)支持奠定5G頻譜規(guī)劃基礎(chǔ)

　　以美國(guó)為例，美國(guó)在頻譜資源配置與應(yīng)用領(lǐng)域雄踞全球之首多年，形成了完備與運(yùn)行順暢的法律法規(guī)體系，成為美國(guó)針對(duì)全球頻譜“熱點(diǎn)”及時(shí)發(fā)布頻譜規(guī)劃的有力保障。

　　首先，美國(guó)的國(guó)家立法保障了頻譜戰(zhàn)略的實(shí)施。早在2009年1月美國(guó)眾議院通過的《2009美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》中，就指示FCC制定一份國(guó)家寬帶計(jì)劃，在未來10年使頻譜分配和使用具有更大的透明度。

　　由上可見，美國(guó)寬帶戰(zhàn)略頻譜規(guī)劃是以國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)簽署頻譜法令為基石而逐步推進(jìn)與落實(shí)，也為頻譜規(guī)劃實(shí)施中的利益協(xié)調(diào)奠定了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，需要國(guó)家相關(guān)戰(zhàn)略的支持，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬于2010年發(fā)布了“釋放無線寬帶革命”計(jì)劃，以總統(tǒng)指令的方式推行國(guó)家寬帶戰(zhàn)略。

　　在此戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美國(guó)將提升頻譜支持能力置于國(guó)家高度的戰(zhàn)略之中，繼而美國(guó)商務(wù)部發(fā)布《將500MHz頻譜用于無線寬帶的計(jì)劃與時(shí)間表》。2012年，美國(guó)FCC發(fā)布《2012-2016年FCC戰(zhàn)略規(guī)劃》。正是美國(guó)的立法保障，以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的指令和頻譜管理者的不斷修訂與演進(jìn)的頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃，才保證了美國(guó)可在短短的一個(gè)月內(nèi)完成為5G重新分配高頻段頻譜的設(shè)想，并搶先出臺(tái)相關(guān)的頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　歐盟出臺(tái)5G頻譜戰(zhàn)略也是做足了“功課”。為說服歐盟各成員國(guó)就頻譜政策進(jìn)行協(xié)作，實(shí)現(xiàn)更有效的頻譜管理，歐盟在頻譜政策方面賦予無線電頻譜政策小組(RSPG)更多的權(quán)力，負(fù)責(zé)從戰(zhàn)略層面向歐盟委員會(huì)提供頻譜策略觀點(diǎn)、建議和研究報(bào)告，同時(shí)提出關(guān)于成立歐盟中央頻譜監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)想。

　　RSPG在歐盟授權(quán)下，于2016年6月制定5G頻譜戰(zhàn)略草案，在歐盟范圍內(nèi)公開征求意見，又經(jīng)過3個(gè)月的研究和協(xié)商，于2016年11月10日正式發(fā)布?xì)W盟5G頻譜戰(zhàn)略。如此迅捷的行動(dòng)與緊密的環(huán)環(huán)相接，正是歐盟總體發(fā)展戰(zhàn)略在頻譜領(lǐng)域的再現(xiàn)。

　　我國(guó)5G頻譜戰(zhàn)略推進(jìn)遲緩之溯源

　　我國(guó)的IMT-2020(5G)推進(jìn)組早已布局謀劃5G路線圖并推進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。其中，IMT-2020(5G)推進(jìn)組頻率工作組完成了3GHz試驗(yàn)頻率的研究，同時(shí)研究25GHz、28GHz、30GHz、40GHz等備選的高頻段。

　　我國(guó)無線電管理“十三五”規(guī)劃中也明確提出，要為IMT-2020(5G)儲(chǔ)備不低于500MHz的頻譜資源。工信部無線電管理局負(fù)責(zé)人表示：“為實(shí)現(xiàn)國(guó)家 十三五 規(guī)劃信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，保障我國(guó)在5G時(shí)代的引領(lǐng)地位，我國(guó)迫切需要明確5G頻譜布局并盡早確定可用頻段。”但是，至今我國(guó)尚無推出5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的跡象。

　　如此局面的形成，應(yīng)追溯我國(guó)頻譜管理與配置的一貫作風(fēng)，即至今我國(guó)在移動(dòng)通信領(lǐng)域沒有任何正式發(fā)布的國(guó)家級(jí)頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃?；仡?G到4G時(shí)代的發(fā)展過程，先是跟隨西方國(guó)家的頻譜配置，而后在3G與4G的TDD模式中展現(xiàn)了我國(guó)自主分配頻譜的意識(shí)與魄力。

　　但是，都沒有形成國(guó)家級(jí)的頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃，皆以國(guó)家職能部門的通知形式，將頻譜直接分配給相關(guān)運(yùn)營(yíng)商。關(guān)于因新的頻譜規(guī)劃與配置而產(chǎn)生的戰(zhàn)略作用、布局與意義，皆散見于相關(guān)會(huì)議、總結(jié)、相關(guān)部門文件或領(lǐng)導(dǎo)講話中，無法形成國(guó)家級(jí)頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，我國(guó)若推出5G頻譜規(guī)劃既缺乏國(guó)家級(jí)頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐，也沒有法律法規(guī)以及各涉頻部門應(yīng)遵循的規(guī)則制約，僅由IMT-2020(5G)推進(jìn)組的頻率工作組怎能擔(dān)起5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的重任?

　　縱觀國(guó)際頻譜風(fēng)云，許多國(guó)家都推出了面向全球的中長(zhǎng)期頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。美國(guó)在2008年3月，由國(guó)家電信和信息管理局(NTIA)公布《聯(lián)邦機(jī)構(gòu)頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃》，規(guī)劃主要包括階段性戰(zhàn)略目標(biāo)、無線電新技術(shù)與頻譜資源管理新方法、頻譜使用情況與未來頻譜需求等。進(jìn)而美國(guó)商務(wù)部于2009年10月發(fā)布《2008財(cái)政年度頻譜政策改革計(jì)劃進(jìn)展報(bào)告》，對(duì)資金使用、新技術(shù)開發(fā)、項(xiàng)目進(jìn)展和交付成果狀態(tài)等內(nèi)容進(jìn)行了闡述。

　　美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)于2009年發(fā)布《2009-2014年FCC戰(zhàn)略規(guī)劃》，之后又更新發(fā)布了《2012-2016年FCC戰(zhàn)略規(guī)劃》。另外，澳大利亞通信和媒體局(ACMA) 于2014年9月，發(fā)布了《未來5年ACMA(2014-2018) 頻譜需求分析與戰(zhàn)略方向》的文件，闡述了澳大利亞ACMA在制定5年頻譜展望、確定ACMA短期到中期的戰(zhàn)略方向和重點(diǎn)事項(xiàng)以應(yīng)對(duì)頻譜需求，并確保國(guó)家利益。英國(guó)也制定發(fā)布了《頻譜管理戰(zhàn)略--Ofcom未來10年頻譜管理的方法和重點(diǎn)》，明確了在未來10年內(nèi)的重點(diǎn)業(yè)務(wù)的頻譜需求，以及頻譜管理方式的變革方向。

　　歐盟早在2010年5月就發(fā)布了《數(shù)字議程進(jìn)展報(bào)告2011》，其中包括建議歐盟各成員國(guó)在2013年之前將一部分有價(jià)值的廣播頻率提供給移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商，并要求其27個(gè)成員國(guó)將700MHz頻段分配給移動(dòng)寬帶網(wǎng)。

　　以上例證表明，正是我國(guó)至今忽視乃至無視國(guó)家頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的研究、制定、公布與推廣貫徹，才導(dǎo)致我國(guó)在頻譜配置與應(yīng)用領(lǐng)域從跟隨向自主的轉(zhuǎn)型中迷失方向，也成為在5G頻譜戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中落在歐美之后的重要原因。

　　呼喚我國(guó)“頻譜路線圖”盡快出臺(tái)

　　亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚。我國(guó)可立足國(guó)內(nèi)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略，推進(jìn)5G頻譜規(guī)劃盡快推進(jìn)頻譜路線圖。2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案的通知》，明確提出“盡快研究確定國(guó)家寬帶無線發(fā)展各階段的頻譜需求，梳理無線頻譜分布和利用狀況。加快研究頻譜規(guī)劃方案，制定頻譜中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確無線頻譜綜合利用的時(shí)間表和路線圖。” 這是我國(guó)首次以頻譜路線圖的方式，強(qiáng)調(diào)頻譜資源對(duì)寬帶戰(zhàn)略乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響。

　　首先，實(shí)施“頻譜路線圖”需要立法?？稍谝研抻啺l(fā)布的《中華人民共和國(guó)無線電管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，對(duì)“頻譜路線圖”所涉及的5G擬規(guī)劃頻譜配置以文件形式予以法律闡釋，奠定法律地位。同時(shí)，頻譜路線圖中5G擬規(guī)劃頻譜需要國(guó)家管理機(jī)構(gòu)制定和頒布相應(yīng)的需求與規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)頻譜支持能力的固化，主要包括階段性戰(zhàn)略目標(biāo)、無線電新技術(shù)與頻譜資源管理新方法、頻譜使用情況與未來頻譜需求等。實(shí)現(xiàn)國(guó)家無線電管理“十三五規(guī)劃”中關(guān)于完善陸地移動(dòng)通信頻率規(guī)劃，適時(shí)開展公眾移動(dòng)通信頻率調(diào)整重耕，為IMT-2020(5G)儲(chǔ)備不低于500MHz 的頻譜資源的目標(biāo)。

　　其次，5G頻譜規(guī)劃必然打破己有利益格局，應(yīng)對(duì)隱藏在頻譜資源背后的利益之爭(zhēng)依法進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，提升頻譜資源支持能力，離不開對(duì)傳統(tǒng)的頻譜管理模式的變革。國(guó)家無線電管理“十三五規(guī)劃”中也明確完善頻率動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，推進(jìn)頻率利用由獨(dú)享模式向共享模式轉(zhuǎn)變。未來5G頻譜資源配置一定要打破“獨(dú)有”而實(shí)行“共享”，正如國(guó)家無線電管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人所言：“解決頻譜資源需求大戶5G的用頻需求，基于6GHz以上高頻段的不同業(yè)務(wù)共享是大勢(shì)所趨。”

　　最后，國(guó)外頻譜路線圖的重要內(nèi)容還表現(xiàn)在追求頻譜資源效益最大化，制定與執(zhí)行靈活的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的頻譜資源分配政策，促進(jìn)頻譜交易二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展。國(guó)家無線電管理“十三五規(guī)劃”提出：制定適合我國(guó)國(guó)情和市場(chǎng)環(huán)境、體現(xiàn)不同類別應(yīng)用特征的頻譜資源市場(chǎng)化策略和方案。綜合運(yùn)用行政審批和市場(chǎng)化配置等多種手段分類配置頻譜資源。

　　頻譜資源是構(gòu)建全球信息技術(shù)、科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵戰(zhàn)略資源，并以其稀缺性日益成為新形勢(shì)下國(guó)際博弈和競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略熱點(diǎn)。因此，5G的來臨，頻譜資源的國(guó)際化爭(zhēng)奪愈發(fā)激烈，5G的進(jìn)展對(duì)頻譜資源的依賴愈加嚴(yán)重，5G話語權(quán)的掌控離不開頻譜資源的支持。因此，借5G“東風(fēng)”突破各種障礙，實(shí)現(xiàn)國(guó)家寬帯戰(zhàn)略中頻譜路線圖的落地，將是我國(guó)5G征程中的重要一環(huán)。